Pravno mnenje o (ne)obveznem članstvu v Zdravniški zbornici Slovenije
Ljubljana, 10.2.2010
Objavljamo pravno mnenje prof. dr. Rajka Pirnata, predsednika Inštituta za javno upravo, o posledicah, ki bi nastale v sistemu, v kolikor se članstvo v Zdravniški zbornici Slovenije prepusti svobodi odločanja posameznika na osnovi neobveznega članstva. Spremembe v sistemu bodo namreč bistveno večje, kot bi bilo slutiti na prvi pogled. Zasebnopravna zbornica v osnovi ne bo imela več elementov, ki so bili vodilo za ustanovitev zbornice - t. j. javni interes v zvezi z regulirano zdravniško službo, kar je tradicija razvitega sveta. Izvajanje pooblastil bo postalo nepregledno, uporabniki ne bodo imeli jasne informacije o inštituciji(jah), na katere se lahko obrnejo v primeru vprašanja ali pritožbe. "Tržni" principi so v primeru reguliranih poklicev lahko izjemno nevarni, za kar že obstajajo neposredne izkušnje tudi iz evropskega prostora.
»Predlog Zakona o zdravstveni dejavnosti s tem, ko ukinja obvezno članstvo zdravnikov, ki opravljajo zdravniško službo, v Zdravniški zbornici Slovenije, povsem spreminja položaj zbornice iz javnopravne zbornice v zasebnopravno in jo demontira kot javnopravno institucijo. Poleg nekaterih drugih neustavnosti je neustavnost predloga Zakona o zdravstveni dejavnosti tudi v tem, da ne ureja ustavno skladno take ukinitve javnopravne zdravniške zbornice in njene spremembe v zasebnopravno zbornico, s tem pa povzroča neustavnosti tudi v še preostalih določbah Zakona o zdravniški službi,« je v svojem pravnem mnenju zapisal prof. dr. Rajko Pirnat.
Poudaril je še, da prenehanje obveznega članstva ne pomeni le majhnega posega, ki omogoča zdravnikom svobodno odločitev o članstvu v Zdravniški zbornici Slovenije, pač pa njeno popolno ukinitev kot javnopravne institucije, ki na eni strani skrbi za javni interes v zvezi z zdravniško službo in nadzor nad njo, na drugi strani pa lahko enotno zastopa interese članstva. Pomeni pa hkrati tudi ustanovitev ene ali več zasebnopravnih zbornic, ki so interesna združenja članstva, enako kot društva.
Predsednika vlade, Državnega zbora RS, ministra za zdravje in vodje poslanskih skupin smo seznanili z omenjenim pravnim mnenjem in izrazili prepričanje, da ne želijo sprejemati odločitev, ki bi bile v neskladju z načeli pravne države, oziroma ne želijo zmanjšati javnega nadzora nad zdravniškim delom. Zato smo jim predlagali, da svoje odločitve sprejemajo v smeri iskanja dobrih, zakonitih in ustavno nespornih rešitev.
Celotno pravno mnenje si lahko preberete spodaj.
Sicer pa smo na Zdravniški zbornici Slovenije zbrali tudi nekaj odločitev ustavnih in drugih sodišč, ki se nanašajo na regulirano članstvo v stanovskih organizacijah.
A. Iz sklepa Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-48/92 izhaja:
Zdravniška zbornica je institucija, ki po zakonu izvršuje javno kontrolo nad zdravniško prakso, zato obvezno združevanje v zdravniško zbornico ne pomeni omejevanja ustavne pravice, zavarovane z 2. odstavkom 42. člena ustave. Ustavno sodišče je menilo, da je zakonodajalec lahko določil obvezno obliko združevanja zdravnikov in zobozdravnikov, ki neposredno delajo z bolniki, v Zdravniško zbornico Slovenije. Pri tem se je ustavno sodišče oprlo tudi na prakso Evropskega sodišča za človekove pravice, ki je v primeru, v katerem je obravnavalo obvezno članstvo v belgijskem zdravniškem združenju, zavzelo stališče, da je zdravniška zbornica javnopravna institucija, ki izvršuje javno kontrolo nad zdravniško prakso.
B. Iz odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-291/00, ki sicer pretežno govori o članarinah, izhaja:
Zakonodajalec lahko določi obvezno obliko združevanja zdravnikov, ki delajo neposredno z bolniki, v Zdravniško zbornico Slovenije. Iz Zakona o zdravniški službi izhaja, da zbornica zastopa poklicne, socialne in ekonomske interese ter skrbi za ugled in čast zdravniškega poklica vseh zdravnikov, ki na območju Republike Slovenije opravljajo zdravniško službo. Zbornica lahko ukrepa zoper zdravnike (zasebne in zaposlene) le na podlagi podeljenih pooblastil iz 71. člena Zakona o zdravniški službi, kar predstavlja zaščito bolnikov in javnega interesa.
C. Pridobili smo tudi informacijo iz litovske zobozdravniške zbornice, kjer so pred časom prav tako želeli ukiniti obvezno članstvo v njihovi zbornici:
Litovski parlament je obravnaval predlog za spremembo člena v Zakonu o zobozdravniški zbornici, ki ureja obvezno članstvo, vendar tega ni spremenil in se je raje odločil, da obdrži zakonsko regulirano obvezno članstvo. Skliceval se je na veljavno zakonodajo, ki delegira pristojnosti državnega nadzora na zbornico, in na odločitev Ustavnega sodišča Republike Litve o obveznem članstvu v primeru Zbornice sodnih izvršiteljev. V slednji, ki je bila sprejeta 8. januarja 2008, se je ustavno sodišče oprlo tudi na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice. To je namreč zapisalo, da tovrstne institucije niso takšne organizacije, ki ustrezajo bistvu 11. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v delu, kjer je med drugim določeno, da ima vsakdo pravico, da se pridruži združenju, vključno s pravico do ustanavljanja sindikatov in pravico, da se jim pridruži, da bi zaščitil svoje interese), saj so te institucije določene z zakonom, z namenom ureditve posameznih poklicev in s tem zagotovitve javnega interesa. Zato lahko država določi obveznost obveznega članstva v institucijah za posameznike, ki delujejo v poklicnih dejavnostih, reguliranih s strani države.
D. Obvezno članstvo v Zdravniški zbornici Spodnje Saške je v skladu z nemško ustavo:
S sodbo 2. 7. 2008 je Upravno sodišče v Göttingenu odločilo, da ureditev obveznega članstva zdravnikov v Zdravniški zbornici Spodnje Saške ni v nasprotju ne z nemško ustavo in ne z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Tožnica, zdravnica z lastno prakso na področju splošne medicine, je namreč prosila Zdravniško zbornico Spodnje Saške (v nadaljevanju: toženo stranko) za odpust iz obveznega članstva. Pri utemeljitvi je izhajala iz odločitve Evropskega sodišča za človekove pravice, ki je v primeru obveznega članstva za potrebe poklicnega izobraževanja odločilo, da ni v skladu z določilom 11. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Tako zahtevo tožnice je namreč tožena stranka z odločbo zavrnila.
To odločbo je tožnica izpodbijala s tožbo, v kateri je ponovila svojo utemeljitev in jo dopolnila z mnenjem, da za izpolnitev svojih nalog tožena stranka ne potrebuje obveznega članstva. Sodišče ni sledilo argumentaciji tožnice, sklicujoč se na odločitev nemškega zveznega ustavnega sodišča, ki je odločilo, da obvezno članstvo v javnopravnem združenju, kot je tožena stranka, ne posega v t. i. negativno svoboščino do združevanja. Zaščita te svoboščine bi bila na mestu, če bi šlo za združenje pravnih ali fizičnih oseb zasebnega prava, ki temelji na prostovoljnosti. Pri poklicnih zbornicah pa element prostovoljstva ni prisoten, zato članstvo v le-teh ne spada pod pojem društva, kot ga določa prvi odstavek devetega člena ustavnega zakona.
Z obveznim članstvom tožnica tudi ni prizadeta v splošni pravici svobode delovanja, kot jo določa ustavni zakon. V skladu s sodno prakso nemškega zveznega ustavnega sodišča je ustanavljanje obveznih združenj in zahtevano obvezno članstvo v takih združenjih dovoljeno, kadar le-ta služijo izpolnjevanju javnih nalog in je njihova ustanovitev proporcionalna tem nalogam. To je glede na toženo stranko zadeva, ko zbornica opravlja naloge, za katerih izpolnitev obstaja povečan javni interes, in ne sodi med stvari, ki bi jih lahko opravljali v obliki zasebnih iniciativ, prav tako pa ne spada v ožji krog državnih nalog, ki jih mora preko svojih upravnih organov opravljati država. Kadar država take naloge (kot npr. zagotavljanje kakovosti v zdravstvu, ustanavljanje poravnalnih svetov za preizkus/testiranje/revizijo napak pri zdravljenju...) prenese na posebej za ta namen ustanovljeno institucijo javnega prava, gre v nasprotju s trditvami tožeče stranke za zadevo, ki sodi v okvir prostega preudarka države, in obvezno članstvo pri tožeči stranki ni v nasprotju z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki zagotavlja pravico do združevanja in ki vsem ljudem daje pravico, da se združujejo po svoji svobodni volji.
Pravno mnenje (pdf; 90 kB)
